En Tucumán prohibido protestar

La protesta social, núcleo de la democracia argentina

La oposición entre dictadura y democracia estructuró la política en la Argentina posterior a 1983. Mientras la plaza vacía es una de las imágenes más evocativas del golpe de Estado, el retorno incremental a las calles, las rondas de las Madres de Plaza de Mayo, la masividad de las protestas hacia el final de la dictadura y las concentraciones de la campaña electoral de 1983 consolidaron el lazo simbólico, social y político entre movilización callejera, derechos humanos y democracia. La vuelta al espacio público está ligada al fin del estado dictatorial, a la lucha por los derechos humanos y a las reivindicaciones de los sectores populares. Protestar es un componente esencial de toda democracia que involucra derechos fundamentales como peticionar a las autoridades y expresarse en libertad. En la historia argentina tiene valores particulares, compartidos por una gran proporción de la sociedad y del sistema político.

Todos los sectores sociales despliegan formas de movilización muy diversas e innovan en las modalidades de protesta en el país. Cuando son muy amplias, las marchas, los cortes y los acampes condicionan la legitimidad de las autoridades, tanto porque la consolidan, como ocurrió frente a los levantamientos militares en la década del 80, como porque la impugnan, de lo que la crisis de 2001 es el ejemplo más extremo. Los gobiernos tuvieron tendencias diversas y combinaron la represión, la negociación y el control de la violencia policial de diferentes modos en cada coyuntura. Cuando recurrieron a la violencia extrema tuvieron que enfrentar la conmoción social y los altísimos costos políticos que ha tenido el homicidio de manifestantes.

En los años 90, protestas populares importantes fueron la antesala del final anticipado de mandatos de gobernadores y de la posterior intervención federal de esas provincias. Luego, dos presidencias concluyeron debido a crisis que alcanzaron su punto máximo con asesinatos causados por represiones policiales. La idea de que la muerte de un manifestante puede hacer caer un gobierno es central en la cultura política argentina, particularmente por las consecuencias de la represión del 19 y 20 de diciembre de 2001 y de los homicidios de Kosteki y de Santillán en 2002.

La actuación de policías de civil, el espionaje contra las organizaciones y la detención de manifestantes fueron denunciados por los organismos de derechos humanos en 1988 y 1989, en ocasión de las represiones que marcaron el final del gobierno de Raúl Alfonsín. Sin embargo, la cuestión de la respuesta estatal a la protesta social se configuró como un problema público y de derechos humanos con la intensificación de las represiones a los cortes de calles y rutas protagonizados por el movimiento de desocupados durante el gobierno de Carlos Menem y su agudización durante el de la Alianza. Recién en 2001, en los meses previos a la crisis de diciembre, se comenzó a plantear la cuestión de cómo se podía regular y controlar la actuación policial en las protestas sociales.

Desde entonces, el conocimiento sobre la respuesta estatal a las protestas se ha producido sobre todo desde los organismos de derechos humanos que relevaron y denunciaron la acción de la policía, las responsabilidades penales de las autoridades y la respuesta judicial combinando metodologías de las ciencias sociales y análisis jurídico. En los primeros años el esfuerzo estuvo puesto en fundamentar y defender la existencia del derecho a la protesta y señalar las responsabilidades estatales. Luego se sumó el planteo de que el Estado debe hacer mucho más que tolerar las protestas: su obligación es proteger a los manifestantes y garantizar el pleno ejercicio de los derechos.

El ciclo de gobiernos kirchneristas incorporó la cuestión del abordaje estatal de la protesta como un aspecto central de su agenda y, con decisiones muchas veces criticadas, sostuvo en general y a nivel federal una posición de intervención no violenta. En el desarrollo regional e internacional sobre estándares y regulaciones en materia de seguridad en manifestaciones públicas la experiencia argentina tiene un lugar muy destacado y ha permitido abrir nuevos debates.

El gobierno de Cambiemos tiene una perspectiva restrictiva de la movilización social. Desde que comenzó, difunde mensajes muy negativos sobre el derecho a la protesta que son marco de represiones y acciones de criminalización que diversos actores judiciales y políticos promueven en distintas partes del país. En la actualidad, están en discusión protocolos y otras normas muy regresivas en materia de persecución de manifestantes e intervención policial en protestas. Mientras, las prácticas policiales han abandonado algunas medidas que reflejaban amplios acuerdos sociales y políticos respecto de la necesidad de evitar la ocurrencia de muertes en protestas: en particular, en muchas situaciones recientes se ha ignorado la prohibición de que los policías porten armas de fuego en estos operativos.

Esta publicación se edita 20 años después de que el Grupo de Estudios sobre Protesta Social y Acción Colectiva (GEPSAC) del Instituto Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires escribiera el primer capítulo sobre protesta social de un informe anual del CELS  que abrió algunas de las cuestiones sobre las que aún trabajamos. Desde entonces, año a año el CELS analiza la situación de la protesta social en el país. En 2003 publicamos El Estado frente a la protesta social  que contribuyó a señalar a la intervención estatal en protestas sociales como un problema específico y delimitó una cuestión diferenciada de la violencia policial en general, ya que las manifestaciones públicas son un ámbito de actuación en el que funcionarios políticos, judiciales y policiales se desempeñan de modos específicos.

Hoy, dando continuidad a la articulación entre la perspectiva de derechos humanos y los estudios sobre movimientos sociales y acción colectiva, trabajamos esta publicación junto con Sebastián Pereyra, histórico integrante del GEPSAC. El índice de la publicación despliega las dimensiones críticas para la defensa del derecho a la protesta: la centralidad del gobierno político de las fuerzas; las formas de responder a los reclamos de fondo; la regulación de la actuación policial; el uso de la fuerza; las intervenciones poco visibles del Poder Judicial que configuran los conflictos; los modos de criminalización de manifestantes y referentes sociales; cómo el sistema judicial procura respuestas para las víctimas o garantiza la impunidad a los responsables de las represiones; las tramas de inteligencia y espionaje que atraviesan la actuación de los poderes Ejecutivo y Judicial en su intervención sobre las protestas y la importancia del rol de comunicadores y reporteros gráficos para denunciar y probar abusos.

Desde 2001 el CELS articula estrategias de denuncia y litigio con familiares de víctimas, organizaciones sociales y otros organismos de derechos humanos en una línea de trabajo que apostó a participar en la elaboración de regulaciones de la actuación policial. También integramos redes con organizaciones de derechos humanos de otros países, con los que compartimos y comparamos las experiencias locales respecto de la respuesta estatal a las protestas, para incidir en la formulación de marcos regulatorios.

En los últimos años hemos investigado y litigado numerosos casos en los que la respuesta estatal al ejercicio del derecho a la protesta ocasionó muertes, la mayoría de personas muy jóvenes y afectó la salud y la integridad fisica de cientos de manifestantes. El 19 y 20 de diciembre de 2001, Puente Pueyrredón en 2002, las represiones a las comunidades Qom en Formosa, el asesinato de Mariano Ferreyra, la represión en el Parque Indoamericano, la Masacre de La Cárcova y la cacería policial del 8 de marzo de 2017 luego de la manifestación con la que cerró el Paro Internacional de Mujeres en Buenos Aires son casos que denunciamos y litigamos para buscar justicia y la transformación de las prácticas estatales. A casi cuatro décadas desde que la sociedad argentina recuperó las calles, en este momento es necesario luchar por aspectos básicos de la libertad de manifestar y del derecho a la protesta.

Capítulo 1

El uso del espacio
público en la Argentina

La movilización social y la protesta tienen en la Argentina una larga tradición. Desde mediados del siglo XIX, cuando existieron importantes episodios de protestas en Buenos Aires, la política en las calles ha tenido una presencia muy significativa en la vida del país.

Hacia 1880, con la consolidación del Estado nacional y de una economía capitalista ligada a la producción de bienes primarios para la exportación, aparecieron los primeros procesos de movilización social modernos ligados al surgimiento y desarrollo de la clase trabajadora. Durante las primeras décadas del siglo XX y hasta 1930 los conflictos obreros –entre capital y trabajo– definieron los aspectos centrales de la protesta social. En las décadas posteriores la movilización social se organizó en relación estrecha con el papel del Estado y en virtud de los procesos de integración social y política de los trabajadores en el marco del ascenso del peronismo. El golpe militar contra el gobierno de Juan Domingo Perón inició un ciclo de inestabilidad política y polarización que culminó a mediados de los años 70 con la última dictadura militar.

Esta dictadura fue un momento de ruptura: a fuerza de represión política y transformación económica regresiva sentó las bases para un cambio de época. En sus últimos años comenzaron a gestarse procesos de movilización que marcaron el final del régimen autoritario y serían muy significativos en las décadas siguientes: protestas sindicales y reclamos vecinales que demandaban por el deterioro de las condiciones de vida; marchas y protestas apoyadas por los partidos políticos nucleados en la multipartidaria y las primeras manifestaciones públicas de los organismos de derechos humanos.

El fin de la dictadura se produjo de la mano de la revalorización de los derechos humanos, del Estado de derecho y de la ciudadanía en sus dimensiones cívica, política y social. Por otra parte, el país que emergió no era el mismo que se había consolidado entre las décadas del 30 y del 40 con la industrialización y la intervención del Estado en la economía. Las políticas neoliberales que se impusieron cambiaron la relación entre Estado y mercado, modificaron el panorama social y transformaron el mundo del trabajo, ámbito que históricamente se relaciona de manera privilegiada con la movilización social. En permanente tensión, el modelo social y económico resultante de la dictadura y la progresiva consolidación de la democracia son dimensiones fundamentales para comprender los reclamos y la fuerza de las protestas. En la Argentina posterior a la crisis socio política marcada por la hiperinflación de 1989, se terminó de producir una transformación profunda en la relación del Estado con el mercado. Las políticas que se impulsaron a lo largo del gobierno de Carlos Menem tuvieron un fuerte impacto en materia de desigualdad social, en particular en relación con el aumento sostenido del desempleo. Los rasgos y las consecuencias de una sociedad cada vez más excluyente se agravaron durante los dos años de gobierno de la Alianza e hicieron eclosión en la crisis de 2001-2002. Una marcada reorientación de la política económica signó la salida de la crisis y configuró uno de los elementos más importantes de los siguientes doce años de gobierno kirchnerista. Las fuertes crisis económicas y políticas que ocurrieron a lo largo de la democracia representan coyunturas ineludibles a la hora de pensar los procesos de movilización social.

En estos últimos treinta años de vida democrática se han registrado formas de movilización y protesta de muy variada intensidad y fisonomía. Desde los años 80, la organización y acción de grupos de protesta se ha vuelto una experiencia cotidiana para los argentinos que viven en las grandes ciudades. Sólo para tomar un parámetro, entre 1984 y 2007 en la prensa gráfica nacional se registró, en promedio, más de una protesta por día.  La persistencia de este fenómeno señala un proceso creciente de legitimación de la protesta como un recurso para sostener demandas sociales. Una encuesta realizada en 2013  muestra que un 14% de los entrevistados afirmó haber participado de una acción de este tipo en el último año. Esos datos concuerdan con las mediciones realizadas por LAPOP en 2010 que señalan que la Argentina duplica el promedio regional en volumen de participación en estas acciones.

La movilización social no es un fenómeno homogéneo ni constante en materia de actores, demandas y modalidades de acción. Entre 1983 y 1989, sin perjuicio de una importante presencia del movimiento de derechos humanos, la fisonomía de la protesta se adecua al patrón anterior a la dictadura: predominaron las organizaciones sindicales con demandas ligadas a salarios y condiciones laborales y la huelga como formato predominante.

Las principales transformaciones en la configuración de la protesta se registran en el período posterior a la crisis de 1989 durante la implementación acelerada de reformas neoliberales. Las políticas de ajuste fiscal, las privatizaciones y la apertura económica impactaron de modo directo produciendo un deterioro significativo del mercado de trabajo, muy marcado por el aumento sostenido del desempleo.  En este contexto tuvo lugar un tipo de acción colectiva de alta intensidad, de carácter episodico y circunstancial, como los saqueos a comercios y supermercados. Este tipo de hecho se registró durante las dos grandes crisis (1989 y 2001-2002) y luego reapareció al calor de una huelga policial extendida en todo el país a fines de 2013. En estas situaciones ocurrieron hechos de violencia institucional graves y otros cometidos por particulares en los cuales numerosas personas perdieron la vida en contextos de extendida represión y ausencia de protección estatal. La deficiencia de las investigaciones judiciales de cada homicidio impide su esclarecimiento, la comprensión de las dinámicas de violencia que tuvieron lugar y la atribución de responsabilidades de diferente nivel.

Entre 1989 y 2003, la protesta sindical disminuyó en términos absolutos y relativos. En 1989, los sindicatos participaron del 74% de las protestas registradas mientras que en 2003 sólo lo hicieron en un 16%. Durante el último semestre del gobierno de Raúl Alfonsín (enero-julio de 1989), los sindicatos participaron en 7 de cada 10 protestas y esa proporción se redujo a la mitad durante el segundo mandato de Menem cuando participaron en menos de 4 cada 10 (36%).

Uno de los datos más significativos de los años 90 es el surgimiento de protestas de desocupados en vínc lo estrecho con los sectores sindicales y sociales más afectados por las reformas del Estado y del mercado -empleados públicos, docentes y estudiantes, profesionales de la salud, trabajadores judiciales, entre otrosy en abierta confrontación con las organizaciones sindicales nucleadas en la Confederación General del Trabajo -CGT. Así, los reclamos vinculados con el mundo del trabajo siguieron teniendo un peso central en el escenario de la protesta social pero estuvieron liderados por un nuevo tipo de actor colectivo y, de forma creciente, la confrontación se materializó en mayor cantidad de movilizaciones que de huelgas.

El cambio de la política económica luego de la crisis de 2001-2002 recreó algunas de las condiciones bajo las cuales la acción sindical volvió a cumplir un rol importante. El crecimiento económico y la recuperación del empleo –junto con la negociación y alianza con las organizaciones de desocupados más numerosas– favorecieron una disminución de los reclamos por el desempleo que demandaban políticas asistenciales. Las huelgas sindicales resurgieron de la mano de esa transformación paulatina y tendieron a intensificarse en la segunda mitad de la década de 2000 de la mano del aumento de la inflación. Así, estos últimos años han estado marcados por el retorno de los reclamos orientados a la recomposición salarial y las demandas sectoriales, aspectos básicos de la pugna distributiva. La convergencia de reclamos en los años posteriores a la crisis marcó el pico de mayor cantidad de protestas de la democracia, con 702 acciones registradas en 2005.

Al mismo tiempo, durante los últimos veinte años la actividad de protesta fue sostenida por actores cada vez más heterogéneos y en virtud de un complejo abanico de demandas que, junto con las más tradicionales vinculadas con el capital y el trabajo, incorporó otras más específicas, sostenidas por una diversidad de actores sociales. El uso de las calles y espacios públicos para protestar y demandar es un código social y político tan incorporado a la cultura argentina que es utilizado tanto por actores altamente institucionalizados (sindicatos, partidos, corporaciones) como por grupos inorgánicos o de una organización incipiente. Así, las formas de las grandes protestas por transformaciones de tipo estructural fueron replicadas por actores que demandan por una diversidad de afectaciones de derechos que involucran a habitantes de barrios de distinta composición socioeconómica, organismos de derechos humanos, grupos de víctimas de diferentes tipos de hechos -violencia institucional, accidentes, tragedias-, movimientos de mujeres, movimientos por la diversidad sexual, productores agropecuarios, asambleas ambientalistas y, en años recientes, también colectivos de protesta de carácter inorgánico y nucleados por y para convocatorias y temáticas específicas (contra la inseguridad o contra la corrupción, por ejemplo). Otro núcleo de demandas emerge de los ámbitos rurales por las consecuencias sociales de la ampliación de la frontera agropecuaria y por las actividades extractivas, que profundizan las violaciones de los derechos humanos de las comunidades campesinas e indígenas, y afectan especialmente sus derechos al territorio, a la alimentación adecuada y a una vida digna. En estos ámbitos, las estrategias de lucha se confrontan con formas específicas de violencia, en las que los límites entre el Estado y los actores privados aparecen peligrosamente borrados.

Al comparar las demandas asociadas a las acciones de protesta se observan transformaciones interesantes. Un primer dato es que aun cuando los reclamos directamente ligados a la dinámica del empleo y al mundo del trabajo en general han sido mayoritarios a lo largo de estas décadas, su peso relativo ha variado notablemente. Ya durante los años 90 estas demandas se desplazaron de los temas clásicos de salarios y condiciones de empleo a cuestiones ligadas al desempleo y las políticas asistenciales. Al mismo tiempo, aunque en los últimos años las demandas más clásicas volvieron a tener un peso considerable, nunca volvieron a tener la centralidad que poseían en los años 80.

Por otro lado, la crisis de 2001-2002 también representó una inflexión respecto de las demandas referidas a temas de política económica que mostraron un sostenido proceso de acumulación durante los 90. Al mismo tiempo, la diversificación posterior da cuenta, por un lado, de la transformación de los reclamos de los sectores populares, que incorporaron la dimensión del hábitat y la vivienda como un tema central junto con otras cuestiones vinculadas con las condiciones de vida cotidiana -como la violencia policial o la seguridad-, que en general encontraron eco en sectores medios y altos. También, como hemos visto al referirnos a los actores, en el escenario posterior a la crisis de 2001 adquirieron un peso relativo muy considerable nuevos reclamos –como los referidos a cuestiones ambientalesque no tenían tradición en el país.

La complejización de los repertorios de confrontación puede observarse también en los cambios en las modalidades de protesta. La huelga fue la modalidad de acción más utilizada durante los años 80. Esa centralidad se desplazó en las últimas décadas a las marchas y manifestaciones que hoy son el formato que tiene mayor peso relativo. Otros formatos se han vuelto muy importantes no tanto por su regularidad como por su impacto. Los escraches y cacerolazos, dos de las innovaciones más destacables en materia de protesta, han sido cruciales como vehículos para el despliegue de reclamos contra la impunidad y también de crítica hacia la clase política y el Poder Judicial.